国务院日前印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（简称《行动计划》）。《行动计划》中提出，把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务；同时还提出要实施新一轮农业转移人口市民化行动。

把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，这一提法并不是首次被提出。2022年7月国家发展改革委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》提到，继续把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务。今年的《政府工作报告》提出，把加快农业转移人口市民化摆在突出位置。

此次印发的《行动计划》有哪些新的举措提法？将重点解决哪些问题？广东如何挖掘潜力空间？

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何谓“农业转移人口市民化”？

何为“农业转移人口”？据公开报道，“农业转移人口”称谓的提出，最早可以追溯到2009年12月的中央经济工作会议。在部署2010年经济工作时，会议明确提出，“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务”。

有学者将“农业转移人口”分为两类：一类是户籍仍在农村，但已经从农村迁移到城镇工作生活或在农村与城镇之间流动的农业人口；另外一类则是户籍已在城镇，且已在城镇工作生活的一小部分城镇居民。该学者认为前者占了较大比重。

如果以人户分离人口作为一项衡量指标，第七次全国人口普查数据显示，我国人户分离人口达4.9亿，其中跨省或者省内流动人口总规模3.7亿，每4个人中就有1个人处于流动人口状态。作为全国第一流动人口大省，广东全省的人户分离人口超6000万。

“市民化的本质就是实现按居住地提供公共服务，实现户籍人口与常住人口无差别地享受基本公共服务的目标。”广东省社会科学院省人才发展研究中心副主任周仲高表示，这一观点也已成为普遍共识。

“推进农业转移人口市民化之所以是新型城镇化的首要任务，是科学遵循城镇化发展规律与体现以人为本城市发展理念的有机统一。”周仲高指出，一方面，当城镇化发展水平接近70%时，城镇化发展速度将从加速期转为稳定期，人口城镇化的主要驱动力将从就业导向转为发展导向，即人口进入城市生活，不仅是为了获得就业机会，更是为了获得更好的发展。因此，稳定并提升常住人口城镇化率，需要稳步实现基本公共服务由常住地供给。另一方面，新型城镇化本质是以人为本的城镇化，推进农业转移人口市民化，是使全体居民共享现代化发展成果的根本保障。

专家学者普遍认为，农业转移人口市民化，可以让这部分人口更好地融入常住地，这既是他们自身发展的需求，对扩大内需也具有深远意义，更可以通过供给侧结构性改革培育新型劳动者，加快形成新质生产力。而另一方面，正因为数量庞大，农业转移人口的市民化也更面临巨大的挑战。

在周仲高看来，当前的突出难题之一是常住地提供基本公共服务所面临的财政压力。人口净流入地区在推进基本公共服务常住人口全覆盖过程中，普遍面临着教育、托幼、医疗等公共服务领域的财政支出压力。

中国人民大学公共管理学院教授、城乡发展规划与管理研究中心主任叶裕民曾在公开发言中指出，当前用“两率差”（常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率差值）作为市民化的抓手，没有充分反映基本公共服务均等化对市民化的贡献。在很多超大、特大城市，由于成本等因素，流动人口及其子女在住房、教育等方面仍面临难题。

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广东推进农业转移人口市民化潜力在县域

专家们认为，《行动计划》提出的一系列重点任务和相应的政策措施，有望为解决这些问题“破局”。

比如，《行动计划》中提到，要放开放宽除个别超大城市外的落户限制，推行以经常居住地登记户口制度。全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件。

周仲高认为，深化户籍制度改革的方向就是要逐步消除基于户籍身份的各种社会福利差别，回归户籍登记的基本功能，最终目标是实现人口自由流动。“放开放宽除个别超大城市外的落户限制，推行以经常居住地登记户口制度，是释放改革红利，推进人口高质量发展的重要举措，是推动区域协调发展和城乡融合发展的重要支撑。”

近期国办印发的另一份文件《关于健全基本医疗保险参保长效机制的指导意见》亦指出，特大城市、超大城市要切实落实持居住证参保政策，推动外地户籍中小学生、学龄前儿童在常住地参加居民医保。

针对上文提到的财政支出压力问题，此次《行动计划》中明确提出，完善中央财政农业转移人口市民化奖励资金制度，人口净流入省份可结合实际建立健全省对下农业转移人口市民化奖励机制。周仲高认为，这正是回应此问题的有效解决方案。

值得关注的是，《行动计划》在“实施潜力地区城镇化水平提升行动”部分，将广东的粤西地区列为“城镇化潜力较大的集中片区”，提出以这些片区为重点，在协调推进新型工业化城镇化方面加快突破，构建产业梯度布局、人口就近就业、大中小城市协调发展的良性互动格局。

“2023年，广东县域城镇化水平比全省平均水平低30个百分点，仅为44.3%。因此，广东推进农业转移人口市民化的最大潜力地区是县域。推进县城为载体的新型城镇化建设，是实施‘百千万工程’的重要内容。”作为广东省“双百行动”驻湛江吴川市服务队队长，周仲高表示，此次《行动计划》中明确把粤西地区作为重点片区，将在产业发展、提升城镇综合承载能力等方面为粤西地区带来重大机遇。

根据广东此前制定的湛茂都市圈发展规划，共建共享优质公共服务、协同推进城乡融合发展将是湛江、茂名等地下一步的推进重点。

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推进城市更新

满足“幼有所育、住有所居”

从《行动计划》的文件名到正文，“以人为本”的理念贯穿始终。幼有所育、病有所医、老有所养、住有所居……在新型城镇化建设的过程中，如何更好满足这些需求？

《行动计划》提出，以人口规模大密度高的中心城区和影响面广的关键领域为重点，深入实施城市更新行动。重点任务包括推进城镇老旧小区改造，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造。

以广州为例，叶裕民认为，城中村曾经为广州的流动人口提供了“可支付非健康住房”，但城中村在公共服务配套方面普遍有所欠缺，居住品质较低。

她建议，应该通过对城中村开展系统的包容性更新，为新市民提供更充分的“可支付健康住房”供给，并在城市更新中面向进城务工人员随迁子女规划建设教育资源。

广东省三旧改造协会秘书长田光明认为，《行动计划》中与城市更新有关的部署，将在推进新型城镇化建设、提高城镇综合承载能力等方面发挥积极作用。

他举例指出，《行动计划》中提到的加快推进保障性住房建设、城中村改造，政府以成本价提供更多中小户型的保障性住房，将可有效提升城区对农业转移人口市民化的吸纳能力。

“可以预见的是，接下来广东推进‘三旧改造’的发力方向也将与此高度一致。过去广东的城市更新改造项目实施的市场导向非常明显，而结合《行动计划》来看，接下来政府的参与和推动作用也将更加突出，尤其是在保障房建设、城市安全韧性提升等领域。”田光明说。

他指出，《行动计划》另一值得关注的重点，是在政策措施中提到，采取特许经营模式，规范实施政府和社会资本合作新机制。

“如何进一步破除体制机制桎梏，让广东在过去形成的高度市场化模式机制，在未来的城市更新项目实施中发挥更大作用，同时加快推动地方政府专项债券支持保障性住房建设，这是广东可以重点探索突破的命题。”田光明说。

南方+记者 黄叙浩 钟烜新